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桂華|產權秩序與農村基層治理:類型與比較——農村集體產權制度改革的政治分析

桂華 · 2019-03-11 · 來源:開放時代雜志
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將局部經驗總結提升為全國政策是重要的國家治理機制。這類做法有利于及時回應矛盾,提高政策成效。另一方面,當前國家治理必須注意我國農村客觀存在的巨大地區差異,尤其是東部地區與中西部地區所處工業化、城鎮化階段上的差異。在集體經濟方面,不僅存在東部地區與中西部地區集體經濟實力上的顯著差異,而且東部地區和中西部地區本身也不是鐵板一塊。

  【內容提要】推行農村集體產權制度改革是全面深化改革的重要內容。農村集體所有制是經過新民主主義革命和網賭被黑取款成功改造而形成的。長期以來,學界對農村集體產權問題的研究集中在經濟層面或是集體經濟組織內部運行機制層面,集體經濟管理并非單純的參與市場經營活動的經濟行為,它還具有不容忽視的治理內涵。目前正在推行的集體土地確權、集體經營性資產“股權量化”和集體經濟組織“政經分離”等,將對農村基層治理以及國家與農民的關系產生影響,集體產權制度改革存在顯著的政治效應。基于資源稟賦、區域經濟狀況、工業化路徑、地方政策等方面的差異,我國不同地區的集體經濟狀況差別很大,從產權格局與產權規則兩個維度可建構集體產權秩序的四種理想類型,集體產權秩序與基層治理的關聯機制可通過類型比較來呈現。

  【關鍵詞】集體經濟 產權秩序 理想類型 農村基層治理

一、提出的問題

  農村集體產權制度改革是中央推進全面深化改革的重要內容。2016年中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》),明確本輪農村集體產權制度改革的目標、重點和步驟。集體產權制度構成我國農村集體經濟組織運行的制度基礎。長期以來,農村集體經濟管理和我國基層社會治理維持著“政經合一”狀態。一方面,集體經濟管理是農村基層公共治理的重要內容,很多地區將發展壯大集體經濟和增加集體收入列為鄉村治理工作考核目標,并鼓勵和動員經濟精英參與農村治理,形成基層黨建中的“雙強雙帶”話語和村民自治中的“富人治村”現象;另一方面,集體利益分配是激活農村基層治理的基本動力,既有可能激勵農民合作,又有可能誘發基層治理矛盾,如宅基地分配和土地補償款分配引發農村“外嫁女”信訪問題。農村集體經濟管理和運行并非單純的參與市場經營活動的經濟行為,它還具有不容忽視的治理內涵。

  作為當前農村最重要的制度形式,集體所有制是經過新民主主義革命和網賭被黑取款成功改造而形成的。構建網賭被黑前兆的農村集體產權秩序,屬于中國網賭被黑怎么辦領導的社會革命的一部分,網賭被黑怎么辦領導下的農村產權秩序重建具有改造深層社會結構的政治意義。從初始產權秩序的形成來看,集體所有制是國家為了完成工業化的原始資本積累的“政治目標”,通過政治手段實現的強制性制度變遷的結果。集體產權制度的“國家性”和“政治性”決定它與農村基層公共治理天然相關,有人認為集體土地制度是“國家控制農村社會與經濟的一種政治性安排的法律治理結構”。筆者曾分析農村土地承包經營制度變化對鄉村治理的影響,發現第二輪土地承包后開始推廣實施“生不增、死不減”政策,在村莊內部催生出要求調整土地和反對調整土地的兩個派系,壓縮村民自治空間,降低基層治理效能。

  實際上,政策設計者已經意識到集體產權制度改革與基層治理改革的協同性。按照《意見》要求,農村集體產權制度改革的基本方面之一是,“探索明晰農村集體經濟組織和村民委員會的職能關系”。一些地方在實踐中開始探索“政經分離”的集體經濟管理模式,在基層黨組織和村民委員會之外建立獨立運行的集體經濟法人組織。集體經濟組織是連接國家、農民和村莊的載體,集體產權制度改革會改變農民與農民的關系,以及農民與國家的關系。既有對農村集體產權制度改革的研究,通常將集體產權制度理解為一般性的財產制度,更多地討論集體產權制度的經濟意義,相對忽視農村集體經濟的治理功能。一些學者者關心那些目前依然“堅持集體生產、按勞分配”的“集體經濟村莊”,指向的是“網賭被黑取款成功”基本制度在村級層面能否存在以及如何堅持的問題。經歷農村基本經營制度改革以后,當下絕大部分農村已經恢復將家庭作為基本經濟單元,絕大部分村莊的集體經濟在實體層面較弱,堅持集體生產、按勞分配的“集體經濟村莊”在全國占比很少。在此現實下,需要尋找能將不同集體經濟狀況都涵蓋在內的觀察視角。

  本文將重點討論土地產權制度改革、集體經營性資產股份合作制改造和集體經濟組織運行模式變化等,對農村基層治理所產生的影響。基于資源稟賦、區域經濟狀況、工業化路徑、地方政策等方面的差異,我國不同地區的集體經濟狀況差別很大,文中將全國的情況概括為若干類型,并通過類型比較來呈現集體產權秩序與基層治理的關聯機制。最后,文章再結合集體產權制度改革的政治效應來對集體產權制度改革本身做出反思。

二、農村改革與集體產權秩序演變

  農村集體產權形態受生產資料所有制與農村經營方式的雙重影響。農村集體所有制是網賭被黑取款成功網賭被黑前兆的組成部分,堅持集體所有制不變是改革集體產權制度的前提。自農業合作化運動確立土地等基本生產資料集體所有制之后,農村集體產權秩序變動主要發生在“經營”層面,不觸及所有制本身。現存的農村產權秩序與20世紀70年代末期以來的農村改革有密切關系。以家庭聯產承包經營制度的確立為標志,農村集體產權制度發生了巨大調整。調整勞動者與農業生產資料的結合方式是農村經營體制改革的基礎。黨的十一屆三中全會以后,配合農村經營體制改革,農村集體產權制度改革大體有三種模式。

  一是私有化模式。這主要是針對一些可分的生產資料,如耕牛、種子、肥料、飼料等。20世紀90年代中期部分地區的鄉鎮企業改制也采用了這種方式。通過企業改制,私人獲得鄉鎮企業的所有權和經營權,并承擔債務,鄉鎮企業從集體性質轉變成私營、民營企業。近年來推行的林權制度改革,也是將農村集體所有的林業資源變為私人所有。

  二是維持集體統一經營管理模式。這主要是針對不可分的農業基礎設施,如水利設施、機耕道等。改革后,我國確立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,其中集體的統籌經營職能主要體現為管理維護農業基礎設施,在一家一戶“辦不好和不好辦”的公共生產環節提供服務,彌補家庭分散經營的不足。

  三是建立“公有私用”的產權模式。這主要是針對禁止私有化的公有生產資料,如土地。土地是最基本的公有生產資料,同時又是農業生產的基礎。經過探索,我國形成“所有權歸集體,使用權歸農民”的土地承包經營形式,即在不改變集體所有制的前提下,將土地使用權配置給農民。土地承包經營制度破解了土地集體所有與農業分戶經營的矛盾,實現了土地資源的“公有私用”,成為當前我國農村集體產權制度的最重要方面。

  針對不同的生產資料類型,建立不同的產權秩序,既是從所有制出發,也是從提高資源利用效率出發。按照《意見》的要求,本輪農村集體產權制度改革繼續按照資源性資產的性質分類推進。

  第一類是非經營性資產。《意見》提出,“建立健全集體公益設施等非經營性資產統一運行管理機制”。以集體公益設施為主體的非經營性資產,屬于農民生產生活必需的公共品。近年來,國家一方面加大對農村基礎設施建設方面的投入力度,另一方面,農村公共品供給普遍又遭遇“重建輕管”問題。農村基礎設施存在“小”“散”和外部性強的特點,后期管護成本高,國家曾一度嘗試通過產權制度改革來解決這一問題。例如,2002年下發的《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發[2002]45號)提出,“小型農村水利工程要明晰所有權,探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制,因地制宜,采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制”,嘗試建立農村小型農田水利工程多元產權格局,打破之前集體所有,統一管理的公共生產資料占有形式。我們跟蹤調查農村小型水利產權制度改革實踐,發現在農業基礎設施上建立私有產權制度并不能解決問題。其他地區和國家的經驗也表明,這類非經營性資源的管理難題存在于全世界,以埃莉諾·奧斯托諾姆(Elinor Ostrom)為代表的公共治理學派研究表明,管理這類非經營性資源,私有化模式往往會失敗,建立受益群體的自主治理機制是更好的選擇方案。對于小型農田水利這類集體非經營性資產,目前國家開始扭轉“一賣了之”的思路,下一步方向是重新恢復農村基礎設施的“公益性”,重建非經營性資產的集體經濟組織統籌管理模式。本輪集體產權制度改革是要強化集體經濟組織在非經營性資產上的有效管理職能。

  第二類是資源性資產。土地是最重要的集體資源性資產。《意見》要求,“按照黨中央、國務院已有部署做好集體土地等資源性資產確權登記頒證”。農村集體土地所有權已經完成確權登記,目前正在進行的是土地承包經營權確權工作。在原第二輪土地承包的過程中,農民已經獲得了作為土地承包經營權憑證的土地承包經營權證。本輪確權登記頒證工作,一方面是要利用新的技術手段明晰土地的位置,解決“四至不清、邊界不明”問題,更重要的是通過確權登記頒證程序來確認土地承包經營權的用益物權性質。農村宅基地確權登記頒證工作也屬于本輪產權改革的關鍵內容,其目標與土地承包經營權確權工作相似。

  第三類是經營性資產。經營性資產是本輪集體產權制度的改革難點。《意見》提出,“著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”,明確要求“將農村集體經營性資產以股份或份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據”,并要求進行配套的集體經濟組織治理結構改革。農村集體經濟是公有經濟的組成部分,集體經濟組織屬于公有組織,本輪改革的核心是“實現集體資產從‘共同共有’到‘按份共有’的轉變”,與之對應,集體經濟組織也從網賭被黑前兆組織主體向法人主體轉變。

  基于以上梳理,可概括農村集體產權制度改革的基本思路:對于法律上可分的集體資產,優先將公有產權轉化為私有產權,對于法律上不允許私有化的集體資產,通過承包形式建立“公有私用”產權形態,對于收益無法內部化的非經營性資產,采用集體統一管理模式。農村集體產權制度改革帶來以下兩個層面的變化:

  一是改變資產的控制形態。農村基本經營制度改革之前,農戶除了在自留宅基地等少量公有集體資產上擁有部分私人權利之外,絕大部分生產資料被集體控制,集體資產維持著統一經營管理的團體支配形態。通過集體產權分類改革,一部分允許分割的集體資產直接從公有變成私有,發生所有制的變化;另外一部分不允許私有化的集體生產資料,也通過產權分割的形式被個體農戶實際控制,只有少數非經營性資產繼續控制在集體手中。改革開放以來農村集體產權的形態表現為,集體控制的資產總量逐步減少,個體農戶控制的資源比例不斷增加,農村經營體制中“分”的成分提高,“統”的成分降低,農村集體資產由團體(集體經濟組織)控制為主的格局轉化為個體農戶控制為主的格局。

  二是改變產權規則。改革開放以來的農村集體產權制度改革一直沿著擴大和強化農民“個體性”權利的方向推進,其中最典型的是土地承包經營制度改革。經過土地承包經營政策的持續調整,目前土地承包關系確定為“長久不變”,農戶不需要對集體承擔任何義務,除了名義上的所有權之外,農戶擁有占有、使用、收益和流轉土地的權利,集體所有權走向虛置。土地承包經營制度從最初追求更高農業生產效率的“經營制度”,轉變為農戶分割公有土地的“財產制度”。土地承包經營制度是集體土地所有制的實現形式,當土地承包經營權過分擴張時,它就有可能侵蝕集體所有制。一些研究者指出,農村承包地目前已經實質走向“私有化”。網賭被黑前兆與私有制是兩種完全不同的產權規則。當集體產權制度改革突破“經營”層面,進入資產的所有制層面時,產權規則就發生了變化。

三、農村集體產權實踐的理想類型:舉例分析

  改革開放之后,農村經營制度改革的總體方向是“家庭承包經營為主”,與之匹配,集體產權制度改革的總體方向也是服從于家庭經營模式。目前,全國繼續維持“統一生產、按勞分配”的集體經濟村莊不足2%。集體產權制度演變在大方向上趨同。但是,在實踐過程中,我國各地區的農村集體經濟總量、經營管理模式等存在較大差異,并因此造成了集體產權秩序在不同地區和不同村莊中的差異。

  對于農村形態各異的集體產權的實踐,可從產權格局與產權規則兩個維度來認識。產權格局是指資源性資產的具體占有、控制和經營狀態,即資產是控制在集體手中還是農戶手中。如果集體資產直接由集體掌握,則稱之為團體性控制格局;如果主要是被農戶掌握,則稱之為個體性控制格局。

  當資產呈現團體性控制形態時,又存在網賭被黑前兆與共有制兩種類型。作為網賭被黑前兆財產主體的“團體”組織具有實體性,公有財產不能化約和還原為個體性財產,而共有制通常包括共同共有和按份共有兩種形態,共有財產可通過一定程序分割為個體性財產。網賭被黑前兆是對個體性私有產權的超越,共有制本質是私有財產的疊加與集合。

  基于產權格局和產權規則這兩個維度,本文建構出農村集體產權實踐的四種“理想類型”(見表1)。

网赌被黑  下文結合我們在全國不同地區調查到的集體經濟運行的若干典型情況,來分析不同類型集體產權秩序的實踐方式。

  (一)“團體-公有”型產權秩序:蘇南地區集體經濟實踐

  20世紀八九十年代,蘇南地區的鄉鎮企業蓬勃發展,形成具有強烈網賭被黑前兆色彩的“蘇南模式”。當時,蘇南地區大力發展集體經濟,不僅帶來集體收入的增加和當地農民生活的改善,而且形塑了當地獨具特色的集體產權秩序。蘇南集體企業的前身是改革開放前的社隊企業。在農村經營體制改革過程中,社隊企業同樣發達的浙江地區通過調整生產責任制,推動集體經濟向個體私營經濟轉變,逐步孕育發展出以私營經濟為主的“溫州模式”。“溫州模式”的實質是通過所有制改革來解決經營問題,蘇南地區則堅持社隊企業的產權不變,通過調整經營管理來保持企業活力。直到90年代中期全面改制之前,鄉鎮企業的所有權、經營權一直被集體經濟組織控制,企業收益轉化為集體收入。

  集體土地制度是鄉鎮企業蓬勃發展的基礎。“蘇南模式”不僅直接體現為集體資產被集中控制,而且還推動了土地重新集體化。20世紀80年代初期,蘇南地區采用土地“兩田制”承包,將土地分為“口糧田”與“責任田”兩種,口糧田按人分配,責任田按勞承包,口糧田具有福利性,責任田需承擔公余糧任務。20世紀80年代后期,蘇南地區的鄉鎮企業一路高歌猛進,集體企業就業機會充裕且務農收入低,在此情況下,土地拖累農民到企業上班,很多農民開始放棄責任田,部分村莊開始將責任田收歸集體并向種田大戶發包。到90年代后期第二輪土地延包時,很多農戶直接放棄責任田的承包權利,大量的責任田回歸集體經濟組織控制。與此同時,部分村莊在口糧田上也開始推行“返租倒包”政策,將口糧田折算為口糧款并補償到戶,通過現金置換將口糧田的經營權收歸集體。近年來蘇南地區進一步推進“土地換保障”政策,農民放棄土地權利后獲得養老保險補貼和生活保障金,徹底剝離農民與土地的關系。

  農村經營體制改革以來,全國的總體趨勢是集體資產越來越向農戶分散,蘇南地區則呈現相反趨勢。全國大部分地區是集體資產能分就分、能賣就賣,與之不同,目前蘇州地區的集體資產表現為團體控制狀態,甚至在集體土地上打破土地承包經營權制度,完成了從“分”到“統”的重新“集體化”過程。

  蘇南地區在維持團體產權格局的同時,還保持了集體利益分配的公共性規則。蘇南地區的集體利益分配規則形成于鄉鎮企業發展時期。鄉鎮企業改制之前,企業經營收益歸集體所有,提取企業擴大再生產資金以后,其余部分用于公共支出,如分配修橋建路、發放老年人福利等。20世紀90年代中后期,鄉鎮企業整體效益下降,企業開始改制,“蘇南模式”開始衰落。改制之后,私人獲得企業所有權和經營權,集體經濟組織退出直接經營活動,但是保留對土地、廠房、場地等集體資產的控制權。改制后的私人經營者與集體經濟組織簽訂土地、廠房的租賃合同,集體每年獲得固定租金收入。改制后,蘇南地區的集體經濟從企業經營變成風險很小的物業經營,防止資產流失,保障集體收入的公平合理使用是當地集體經濟管理的核心工作。對此,蘇南地區推行集體產權制度改革,將集體經濟組織改造為股份合作組織,實施股權固化、量化,實行按股分紅。

  以蘇州市相城區黃埭鎮為例,該鎮2014年完成集體經濟股權量化改革,2015年開始將集體收益用于向村民(股民)分紅。我們調查發現,當地鄉村兩級組織普遍反對集體分紅政策,鄉村干部一致認為強制性分紅政策會激化基層治理矛盾,原因是各個村集體經濟實力不同,分紅不均會引發不同村的農民相互攀比。為了避免各村分紅不均造成的矛盾,目前黃埭鎮各個集體經濟組織統一規定每股每年分紅100元—200元,屬于象征性分紅。分紅支出在集體收入支出中占比很小,絕大部分集體收入支出依然為公共支出,包括村級公益事業支出、公共管理支出和老年人福利金支出等。按股份分紅是將集體收益分割為個體性收益,體現利益分配的私人性原則。將集體收益用于公共支出,而不落實為個體性份額,體現了“公有公用”原則。

  基于以上分析可以看出,蘇南地區的集體企業、土地和集體經營性資產等,在不同階段都表現為集體控制形態,個體性權利不彰顯,集體“統”的性質強于“分”的性質。在集體收益分配方面,蘇南地區長期維持“公有公用”原則,甚至在集體資產股份化改造之后,還通過提高公益金、公積金提留比例和降低分紅標準來維持集體主義規則。蘇南地區“團體-公有”產權實踐,代表我國農村集體產權實踐的一種類型。

  (二)“團體-共有”型產權秩序:珠三角地區的土地股份合作制

网赌被黑  珠三角地區的集體經濟與蘇南地區齊名。與蘇南地區相似,珠三角地區的農村集體經濟也受益于改革開放后的工業化和城鎮化。改革開放以后,珠三角地區大量引入“三來一補”企業,珠三角農村以提供土地要素的方式參與工業化過程,與蘇南地區鄉村兩級自辦集體企業的工業化路徑不同。密集的外來投資,推動了珠三角的土地迅速升值,珠三角地區的集體產權實踐圍繞著集體土地開發而展開。

  20世紀80年初期,珠三角地區農村完成了土地承包到戶,土地產權分散到千家萬戶的農民手中。之后“三來一補”企業大規模落地時,珠三角面臨著地權被農民分散控制的矛盾。外來企業占用土地或是租賃廠房,一般選擇與集體簽訂合同。當地村莊集體為了更好地進行土地開發,開始選擇將早期承包到戶的土地收回。20世紀90年代初期,廣東省南海市(今佛山市南海區)率先推行土地股份合作制,農民將土地承包經營權入股成立土地股份合作社,集體經濟組織以合作社名義進行土地建設開發,包括直接對外出租土地、興建標準廠房、建設批發市場等。土地股份合作社通過土地開發獲得的收益,按照原股份分配給農戶。這一模式在珠三角地區被迅速推廣。

  土地股份合作社是對前期土地承包經營制度的突破。推行土地股份制以后,“以村委會或村民小組為單位的對土地的集體經營權替代了以家庭為單位的農民土地承包權……導致了農村土地向集體經濟的又一次集中”。土地股份合作社屬于一種團體組織,它取消了土地承包經營制度下一家一戶分散控制土地的個體化產權格局,工業化和城鎮化促使珠三角地區的地權從分散重新走向集中。珠三角地區的集體資源維持著團體控制格局。

网赌被黑  珠三角地區和蘇南地區在“分田到戶”不久后,都自發地從地權分散走向地權集中,反映個體化產權格局與城鎮化、工業化進程的矛盾。盡管在產權控制形態上,珠三角與蘇南地區具有相似性,都走向了團體性控制格局,但是兩個地區的產權規則卻存在著本質不同。

  珠三角地區成立股份合作社的前提是承認一家一戶的土地承包經營權,合作社是由固化到戶、量化到人的私有產權的集合。土地股份合作社在取消土地資源個體化控制格局的同時,又通過股份制改造形成分割到人的股權。股權替代了原來的土地承包經營權,有利于土地資源的集中控制和統一開發,但是沒有改變團體內部的利益關系。珠三角地區推行的集體經濟股份合作制改造,是將集體資產以股權形式確認到個體,將網賭被黑前兆變成“按份共有”。土地股份合作社表面維持了資源的團體控制格局,實質是改變產權規則,形成了“團體-共有”的產權秩序。

  (三)“個體-共有”型產權秩序:全國大部分地區的土地承包經營

  蘇南地區和珠三角地區的集體經濟發展受益于東部沿海地區的率先工業化進程。廣大中西部農村不僅集體企業不發達,而且因遠離城市而缺乏土地非農使用條件,集體經營性資產較少。中西部一般農業型地區集體經濟活動主要集中在承包地的經營管理上。

  土地承包經營制度是當前農村基本經營體制的基礎。土地承包經營制度是在不改變土地所有權的前提下,將土地使用權剝離并配置給農戶形成集體土地“公有私用”的權利結構。以第二輪土地承包為界,農村集體土地的產權秩序發生重大變化,土地權利結構從“公有私用”走向“共有私用”。

网赌被黑  在第二輪土地承包之前,在土地承包關系中,集體與農戶具有權利義務對等性。通過土地承包,集體向農戶讓渡公有生產資料的使用權,農戶則需要承擔一定的集體義務,比如以“集體提留”的形式上繳土地租金。“集體提留”一般用于內部公共開支,如基礎設施建設、供養“五保戶”等。在第二輪土地承包之前,農村土地的公有產權秩序還表現在生產過程中。農戶獲得土地承包經營權之后,實行家庭生產,在一家一戶“辦不好、不好辦”的公共生產環節由集體統籌經營。也就是說,農戶在集體土地上的私人權利,只具備相對排他性。

  第二輪土地承包之后,農村土地產權制度沿著“保持承包關系穩定”和強化農民獲得“穩定而有保障的土地使用權”方向不斷改革。首先,國家出臺第二輪土地承包政策,在全國強制推行“生不增、死不減”的土地承包方式,明確土地承包期為“三十年不變”,設定集體控制的“機動地”上限。2003年開始實施《農村土地承包法》,將第二輪土地承包格局納入法律保護,2007年通過實施的《物權法》確認土地承包經營權的物權性質。在此期間,國家又進行了稅費改革,國務院出臺文件規定禁止集體向農民收取土地承包費。2008年黨的十七屆三中全會決議提出土地承包關系“長久不變”,2013年黨的十八屆三中全會進一步提出探索土地經營權擔保抵押,進一步擴大農民對承包地的處分權。第二輪土地承包以來的政策調整思路是擴大農戶權利,縮小集體權利。

  經過一系列改革,目前農民在承包地上擁有“四至邊界清晰”,承包期“長久不變”,不承擔集體義務和承包費,可自主流轉和進行經營權抵押的個體性權利。一項完整的所有權包括占有、使用、收益和處分等權能,當下農戶手中的土地承包經營權已經具備一項完整財產所有權的全部權能。與之相對,目前集體經濟組織喪失調整土地,收取土地承包費,介入土地流轉和干預土地使用等所有權利,集體土地所有變為“名義”性的。第二輪土地承包經營政策在全國大部分地區早已落實到位。經過自第二輪土地承包以來的政策演變,目前全國大部分一般農業型地區的土地資源被千家萬戶的農民分散控制,且集體所有制落為“名義”,集體產權規則從“公有”變為“共有”。

  (四)“個體-公有”型產權秩序:山東部分農村的“兩田制”

  全國大部分農村地區的集體土地所有權被虛化,與第二輪土地承包以來推行“生不增、死不減”政策有關。山東部分地區在第二輪土地承包之前實施“兩田制”,這一制度形式一直延續到第二輪土地承包以后,深刻地形塑了當地的集體產權秩序,使之形成與全國其他一般農業型地區所不同的“個體-公有”的產權實踐形態。

  第二輪土地承包之前,我國存在多種形式的土地承包經營方式,其中包括山東省部分地區實施的“兩田制”。在山東青島、濰坊等地區,“兩田制”的具體做法是將土地劃分為口糧地和責任地,口糧地按人頭分配,責任地由農戶投標競爭經營。在第二輪土地承包過程中,這些地區的集體經濟組織確認農戶在口糧田上的土地承包經營權,同時借機將原責任田變為集體控制的機動土地。那些曾經實施“兩田制”的村莊,在第二輪土地承包之后控制著數百畝的機動土地,并繼續采用投標形式公開出租土地,按照土地流轉市場價格收取機動地使用費用。機動地使用費成為當地農村集體收入的基本來源,部分村莊每年可獲得數十萬元的集體收入。

  當地農民認為按人頭承包的口糧田與投標承包獲得“機動地”存在區別,前者是保障“吃飯”的,后者是種田賺錢的。“機動地”屬于集體所有,投標承包“機動地”的是少數農戶,這些少數農戶必須向集體繳納一定費用才能獲得土地使用權。土地承包費是集體土地所有權的經濟實現形式,土地承包費作為集體收入一般用于如下支出:一是在土地不調整的情況下,對新增加人口進行口糧款補貼;二是用于公共福利支出,比如用于繳納全村農民的合作醫療款。對比來看,在“生不增、死不減”的政策下,農戶控制土地承包經營權,使得土地利益全部歸私人所有。通過“兩田制”,山東省部分村莊以“機動地”的形式控制集體土地資源,維持公有產權規則,讓土地利益轉化為全體村民共享的公共收益。

  上文列舉的蘇南地區、珠三角地區、中西部一般農業地區和山東地區部分農村的集體經濟運行狀況,是作為四種類型集體產權實踐的典型案例來分析。蘇南地區所代表的“團體-公有”型產權秩序,與20世紀90年代中期之前的集體企業歷史有關。這種類型的產權秩序在長三角地區比較普遍。“團體-共有”型產權秩序與土地征收制度演變有關,早在1998年《土地管理法》修訂之前,珠三角地區已經經歷了高強度的土地開發。1998年之后,全國開始嚴格執行土地“先征收、后使用”制度,其他地區集體自主從事土地非農建設開發的大門被關閉。“個體-共有”型產權形態反映了集體控制的資源少,且集體控制能力弱的狀況。以青島市、濰坊市為代表的山東部分地區農村受惠于其“兩田制”歷史,在第二輪土地承包之后形成“個體-公有”產權形態,成為一般農業型地區的例外。另外,山東省2002年左右已經出臺清理“兩田制”政策,部分村莊嚴格按照國家政策落實土地承包經營制度,將“兩田制”調整為“生不增、死不減”政策,這類村莊從“個體-公有”型產權秩序轉型為“個體-共有”型產權秩序。

四、集體產權秩序對農村基層治理的影響

  20世紀70年代末期開始的農村改革是在經營體制改革和基層治理體制改革兩個領域同步推進的。農村集體產權制度變革抽空了人民公社體制的“經濟基礎”,農村村民自治制度的興起則改變了鄉村治理的“上層建筑”,土地承包經營與政社分離是改革人民公社體制的兩項核心內容。對此,1983年中央一號文件明確指出,“人民公社的體制,要從兩方面進行改革。這就是,實行生產責任制,特別是聯產承包制;實行政社分設”。自農村改革以來,土地承包經營與農村村民自治是支撐鄉村社會秩序的兩項基礎性制度。以村民自治形式實現的農村基層治理是“建筑在土地集體所有基礎之上的”,而集體資產管理本身就屬于重要的農村基層治理事務。《村民委員會組織法》規定,村民委員會依法“管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。

  不同村莊的治理狀態與當地的集體產權秩序高度相關。本文首先以局部地區的經驗來說明二者的關聯機制。

  2016年我們考察山東淄博市的8個村莊的治理狀況,其中5個村當時依然堅持收取“機動地”承包費,并通過現金補償或是調整土地的方式,解決人口自然變動產生的農戶之間的土地占有不均問題。其中,還有個別村定期實施土地“大調整”,即每隔若干年將土地全部收歸集體再按照戶籍人口平均發包。這5個村莊的治理狀態良好,干群關系和諧,村民選舉有序,村莊內部集體行動容易達成。另外3個村,近年來落實“兩田制”清理政策,推行“生不增、死不減”做法,地權格局逐步鎖定,農戶拒不上繳土地費,并且在機動地合同到期之后拒絕退還土地。一些農戶占有數十畝集體機動地,他們不僅從國家獲得各項政策補貼,甚至將土地流轉出去收取流轉費,變成“二地主”。這3個村莊出現嚴重的利益不平衡,一部分家庭新增人口缺少“口糧田”,另外一部分農戶多占集體土地資源。村莊內部形成“人多地少”和“人少地多”兩派。這兩派農民圍繞土地利益輪番上訪。“人多地少”的一派要求政府解決“吃飯”問題,“人少地多”一派要求落實“生不增、死不減”政策。土地利益分化嚴重,村莊治理陷入困境。

  土地上附著的集體利益激活村莊政治,集體產權秩序決定利益分配形態,并影響村莊治理狀態。前5個村莊維持“個體-公有”的集體土地產權秩序,集體收取土地費用,實現集體所有權,調整農民之間的利益關系,實現土地利益共享,促進村莊善治。后3個村莊在自上而下的國家政策干預下,走上“個體-共有”型產權秩序,破壞農民的產權觀和公平感,村莊治理陷入混亂。

  一般農業型地區的集體產權實踐主要圍繞著土地展開,通常是集體資源性資產越多,村莊政治被激活的程度越高。集體經濟發達地區的集體利益密集,集體產權秩序與基層治理的管理程度更高。前文列舉的蘇南地區和珠三角地區的農村集體經濟實力雄厚,集體資產遠遠高于一般農業型村莊。在深圳、廣州、東莞等珠三角地區,集體年收入過億的村莊不在少數,蘇州市黃埭鎮將集體年收入低于300萬元的村列為困難村。蘇州與珠三角地區的集體經濟發達,集體控制的資源多,但是兩地區的集體產權規則不同,造成二者在基層治理上的顯著差異。

  蘇州地區的集體經濟按照公有規則運行,集體收入主要用于公共支出,大量的集體資源轉化為基層治理能力。例如,蘇南地區的村莊集體通過公共性的福利支出來增強農民對集體的認同,還可以自發投入資金來改善村莊公共基礎設施,或是通過提高待遇來增強農村干部的工作積極性。改革開放以后,蘇南地區的農村干部一直保持脫產狀態,村干部早期參與集體企業經營,他們的工資隨著社會工資水平浮動。自20世紀80年代以來,蘇南地區的農村干部一直實施坐班制度,村干部工作參照鄉鎮機關工作紀律,村級組織運轉十分規范。“蘇南模式”中,不僅集體經濟實力強,而且村莊治理能力強,離開有效和規范的村級治理,當地村辦企業也不可能延續十余年的生命力。

  相對而言,珠三角地區的集體經濟本質是“共有”性質,集體收入主要用于分紅。自成立土地股份合作社起,珠三角地區的集體經濟發展就開始面臨著分紅壓力。我們在東莞地區調查,目前不少村莊存在著借債分紅的做法。當地農民已經形成分紅逐年增加的預期,村干部如果不能提高分紅標準,就會面臨被村民罷免的危機。舉債分紅的做法斷送了當地的集體經濟發展后路。2008年全球金融危機之后,珠三角部分地區曾一度出現產業空心化趨勢,當地土地和廠房租金下降,集體收入減少,基層治理矛盾逐漸積累。在“團體-共有”型產權秩序下,分紅是剛性的,為了保障分紅,集體組織只能壓縮分紅之外的支出,村莊公共品供給能力弱化。我們在東莞地區調查發現,當地村莊內部到處存在著垃圾死角,與蘇南農村干凈整潔的形象形成鮮明對比,這反映兩地治理能力的差異。

  通常認為集體資源多少會影響基層治理能力,對比蘇南地區與珠三角地區的情況來看,在影響基層治理方面,比集體控制的資源量多寡更關鍵的是集體產權運行規則。當集體經濟按照公有規則運行時,集體資產屬于公共財產,集體收入用于公共支出,集體組織具有利益再分配能力。此時,集體資源越多,基層治理的能力就越強。反之,集體經濟按照共有規則運行時,集體資產屬于私有產權的疊加,集體收入按照私有產權份額分配,集體利益分配格局提前鎖定,充裕的集體資源不僅不會轉化為基層治理能力,反而有可能引發利益分配不均造成的村莊內部矛盾。表2呈現了集體產權秩序與村級治理的關聯性。

五、集體產權制度改革的政治效應

  集體產權秩序不僅影響基層治理狀況,而且影響國家與農民的關系。本輪農村集體產權制度改革的重點和難點在于集體經營性資產。按照《意見》要求,集體經營性資產產權改革包括兩個方面內容。一是實施“股權量化”,對集體經濟組織進行股份化改造。對此,《意見》指出,“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據”。二是推行“政經分離”,改革集體經濟組織治理機制。《意見》要求,在“有需要且條件許可的地方,可以實行村民委員會事務與集體經濟事務分離”。

  農村集體經濟“股權量化”改革,最早發端于珠三角地區。以東莞市為例,該市已于2004年開始推行集體經濟組織股權量化、固化工作,村組兩級集體經濟組織全部轉型為股份合作聯社或股份合作社。集體經濟“政經分離”的做法,最早也試行于珠三角地區。近年來,深圳和南海等地已經推行“政經分離”做法,在基層黨支部和村民委員會之外單獨設置集體經濟合作社組織,合作社社長由專人擔任,不再由村黨支部書記或村委會主任兼任,實施村委會與集體經濟股份合作(聯)社“兩塊牌子、兩套人馬”的獨立運行方式。本輪農村集體產權改革延續了珠三角地區的思路,珠三角地區集體產權實踐對于全國改革具有啟示意義。

  自20世紀八九十年代以來,珠三角地區集體經濟在運行過程中,一直存在村民小組與行政村的矛盾。珠三角地區的土地所有權在村民小組一級,行政村在經營體制改革之后,只掌握學校、舊廠房等少量集體資產。“三來一補”企業大量進駐之后,珠三角地區掀起“五個輪子一起轉”的土地開發模式。行政村一級與政府關系緊密,容易完成建設審批和土地審批,它在土地開發中具有優勢。在此背景下,村級集體經濟組織通過入股,向小組購買等方式,集中一部分土地資源到村集體開發。在珠三角地區,農民在小組一級具有很強的集體產權意識,當地絕大部分集體資源控制在村民小組一級,造成當地“組強村弱”的基層治理結構。

  村民小組是農村經營體制改革前生產隊的延續,村民小組既是正式的集體組織,也與自然村的熟人社會邊界重合。珠三角地區的自然村具有很強的宗族傳統,自然村由同一姓氏家族構成,或是少數幾個家族聯合組成。宗族記憶強化了當地人在自然村內部的認同意識和對外邊界意識。家族由血緣社會關系組成,相對于國家公共權力而言,與家族高度重合的自然村屬于社會性的“私”組織。珠三角地區的行政村是在原管理區基礎上成立的。相對而言,超越自然村、熟人社會和家族的行政村,是國家建制的基層治理單元,屬于國家公共權力延伸到基層社會最末端的“公”組織。珠三角地區“組強村弱”的集體產權實踐形態,反映了村民小組“私”邏輯與行政村“公”邏輯之間的張力。

  在珠三角地區,很多村民認為土地是祖宗留下的,將村民小組集體所有制等同于宗族所有,對于集體產權的認知包含很多社會傳統性成分。20世紀80年代以來的工業化、城鎮化進程提升了土地價值,強化了當地農民以村民小組(自然村和宗族)為單位的認同意識。為了獲得更多收益,當地農民以土地承包經營權入股的形式將土地交給集體經濟組織開發,推動集體產權格局從分散走向團體化。與此同步,又推行集體經濟組織股份化改制,將土地權利和土地收益重新按照股份量化到個體,股份化改制又將集體產權從網賭被黑前兆變成共有制,共有制秉持的是私有產權規則,集體經濟組織從網賭被黑前兆變成共有制,強化了村民小組“私”的性質。

  再來看看集體經濟組織“政經分離”改革的后果。“政經分離”改革之前,集體經濟股份合作社盡管是獨立法人組織,但是社長由村黨支部書記兼任,通過負責人交叉任職實現基層黨組織對集體經濟組織的控制,集體經濟運作配合基層治理。改革之后,股份合作社(或是股份公司)與基層治理組織分離,與基層黨組織、村委會并列。集體經濟以股份合作社(股份公司)名義獨立運行,合作社收入不再承擔村莊公共治理開支,村莊公共管理完全依賴上級撥款,村莊社區“空殼化”。珠三角部分地區先行試點“政經分離”后,村民參與村委會換屆選舉的積極性急劇降低,合作社(股份公司)理事會換屆則出現激烈競爭。當地村民認為合作社理事長權力比村委會主任和村黨支部書記更“實在”。離開集體經濟的支撐,基層黨組織領導能力下降,村民自治也會陷入空轉。“政經分離”改革強化了珠三角地區集體經濟組織的封閉性,加深了村民小組(“私”)與行政村以及政府(“公”)的隔閡,疏離農民與國家的關系。

  經過“股權量化”與“政經分離”改革,珠三角地區的集體經濟組織的自組織能力增強。我們在當地調查發現,一些鄉鎮黨委政府能夠調動村干部完成基層治理任務,但是不能調動村民小組長(兼任集體經濟合作社的社長)。村民小組長有時候不僅不執行國家政策,而且組織農民違反政府下達的土地管理、“拆違控違”政策,部分小組長還帶領農民違規開發土地,甚至暗地動員村民在政府執法過程中,圍堵執法工作人員。

  珠三角地區的集體經濟主要依賴土地開發,國家實施征收拆遷,會打破既有的利益格局,激發某些農民的對抗。蘇南地區的工業化、城鎮化程度也很高,土地非農使用會產生巨大增值收益。與珠三角一些地方的情況相反,蘇州地區的征地拆遷過程相對“和諧”。蘇南地區推行的“土地換社保”“宅基地換房”等城鎮化配套政策,較受當地農民歡迎。一些村莊被規劃為“保留村莊”,不納入“宅基地換房”政策范圍,這些村莊的農民認為吃虧,甚至有個別農民到政府上訪,要求進行房屋拆遷,以便換取政府提供的安置房。

  兩地區的差異與集體產權秩序有關。蘇南地區保持“團體-公有”型產權秩序,當地農民認為土地屬于集體公有,不是個人財產,國家進行土地征收,按照土地生產功能進行補償,農民可以接受。蘇南地區的集體組織按照公有規則運行,集體組織屬于超越農民私人利益的“公”組織,國家權力進入“公”組織,不會被農民排斥,集體組織與政府之間不存在隔閡。土地是屬于公有的農業生產資料,蘇南農民認為土地權利是由“公”組織分配所得,政府征收土地給予農民高于農地農用的價值補償,因此蘇南農民盼望被征地拆遷。蘇南農民認為土地能否納入城鎮開發范圍是政府規劃所致,因此土地增值是國家帶來的。隨著土地非農開發范圍的擴大,蘇南地區農民對國家的認同度相應地增強。

  目前,蘇南、上海等地區已經全面啟動集體經濟“股權量化”和“政經分離”改革工作,兩地基層干部都對此表示憂慮。鑒于珠三角地區已經顯現上述改革的負面效應,人為地將集體產權秩序從網賭被黑前兆變成共有制,會制造出國家與農民的對立關系。

网赌被黑  蘇南地區在鄉鎮企業改制之后,集體經濟也轉型為出租土地、廠房。與企業經營相比,場地和廠房出租穩定無風險,對管理者參與市場競爭能力的要求不高。這種類型的集體經濟是被工業化、城鎮化輻射帶動起來的,集體收入源自對土地增值收益的分享。蘇南地區和珠三角地區所代表的集體經濟類型集中在東部沿海地區和中西部大中城市周邊。與之構成鮮明差異的是廣大中西部地區的一般農業型村莊。中西部一般農業型村莊的集體經濟實力普遍薄弱。對于這類集體經營性資產很少的村莊來說,集體產權制度改革的重點是在承包地方面。東部地區為人口流入地區,在當前戶籍制度改革的背景下,推行集體產權制度改革的重要目的是,通過“股權量化”將集體資產配置到人,將新流入人口排斥在原經濟組織之外。與之相反,廣大中西部地區是人口流出地區,未來將有大量農民到城鎮就業,落戶。中西部地區推行集體產權制度改革的目的是,配合城鎮化戰略來推行土地確權,讓農民帶著土地權利進城。

  經過第二輪土地承包以來的國家政策實踐,目前中西部地區的大部分農村已經建立“個體-共有”產權秩序,土地權利固化到農戶個體,當下正在落實的土地確權登記辦證工作將鎖定既有格局。東部沿海經濟發達地區的集體經濟運行主要集中在土地非農建設開發上,基層治理圍繞著土地征收展開,基層治理矛盾體現為國家征地權與農民自主開發的沖突。廣大中西部地區的農村土地用于農業生產,基層治理事務主要體現在農業公共品供給上。

  取消農業稅費后,國家加大實施“以工補農,以城帶鄉”戰略,國家財政逐年提高對農村的投入力度。國家向農村輸入資源的方式有兩種,第一種是直接補貼到個人,如糧食直補;第二種是采用項目方式投入。當前農村公共品供給主要采用項目制供給,以土地整治項目為例,僅“十二五”期間國家規劃總投資近6000億元,屬于改善農業基礎設施和提升農業生產能力的重大戰略工程。我們在調查中發現,這類利國利民的項目資金在輸入農村的過程中卻引發各種矛盾。土地產權是影響土地整治項目實施效率的關鍵因素。土地整治的內容包括地塊整理和溝渠路基礎設施建設等,土地整治項目要求整村整片推進,項目提供的公共品超越一家一戶的受益范圍,屬于公共利益。另一方面,地塊整理和溝渠路建設必然涉及占地,這些土地上已經設立土地承包經營權,項目實施過程會觸動私人利益。在土地整治過程中出現公共利益供給與土地私人產權的沖突,土地整治遭遇項目落地“最后一公里”難題。“最后一公里”難題普遍存在于其他類型的項目資金投放過程中,如“村村通”工程、村莊環境整治、“小農水”建設等。農村公共品供給“最后一公里”困境反映的根本矛盾是,國家針對農村的公共資源投入與農村土地產權秩序不匹配。

  在地權鎖定的情況下,國家的項目資金投入容易變成基層社會矛盾的導火索。在廣大中西部地區農村,土地整治和其他農村公共品供給中經常出現項目建設受阻形成的“斷頭路”“斷頭溝”現象,甚至還會發生農民與施工隊沖突和農民上訪事件。與之構成鮮明對比的是少數能夠調整土地的村莊。以山東省淄博市為例,當地政府優先將各類公共基礎設施建設項目投放到可以調整土地的村莊,這類村莊可自行解決項目建設占地問題,如集體從機動地中補償一部分口糧地,或是減免機動地的土地費用,極大地提高了項目投資效率,避免公共品供給“最后一公里”難題。

  以上分析表明,在不同村莊的集體產權秩序下,同樣的國家政策會產生不同的效果。

  在具體機制上,東部地區的國家與農民的關系圍繞著土地非農建設開發展開。東部地區的集體經濟受惠于工業化和城鎮建設帶來的土地增值,在公有產權秩序下,政府開發強度越大,農民分享的利益越多,農民對國家的認同越強,基層治理就越有序。在共有產權秩序下,由農民私人利益集合形成的集體經濟組織具有對外排斥性,工業化、城鎮化程度越高,農民集體行動能力越強,集體經濟組織與國家權力的溝壑就越大。目前正在推行的“股權量化”和“政經分離”改革可能會強化這類集體經濟組織的封閉性。

  廣大中西部地區的國家與農民的關系表現為資源下鄉過程中的國家與農民的互動。在土地可以調整的村莊中,集體經濟按照公有規則運行,受公有產權規則支配的集體經濟組織屬于“公”組織,這樣的集體經濟組織既對內具有組織能力,也對外承接國家政策,接受基層黨組織領導,成為溝通國家與農民的積極力量。對于那些土地固化到戶的村莊,集體土地所有權被虛置,集體經濟組織按照共有產權規則運行,這類集體經濟組織屬于農民個體性權利聯合起來的“私”組織,它容易與國家公共治理目標發生沖突。本輪集體產權制度改革,將改變集體產權運行規則,也將改變集體經濟組織的角色。這將會對村莊內部秩序和國家治理造成重大影響。

  結合前文的分析,依照集體產權規則和集體經濟運作基礎兩個維度,表3呈現了不同集體產權秩序的政治效應呈現。

六、結語

  長期以來,學界對農村集體產權問題的研究集中在經濟層面,本文從政治和治理角度分析集體經濟的運行與功能。農村集體經濟是網賭被黑取款成功網賭被黑前兆經濟的組成部分,中央一直要求各地政府探索發展壯大集體經濟之路,目標是讓農民以集體經濟形式聯合起來,以獲得更強的市場參與能力和市場競爭能力。本輪集體產權制度改革也包含了這方面的初衷。

  20世紀八九十年代,我國農村集體企業的實踐表明,在市場經濟越來越開放的情況下,集體經濟組織在實體經營和參與市場競爭方面,相對于私營企業等其他經濟組織形式,并不具備優勢。90年代以后,我國宏觀經濟環境從賣方市場調整為買方市場,之前“占據半壁江山”的集體企業迅速陷入困境,并最終被私營企業替代。自此之后,絕大部分農村集體經濟退出實體經營活動,只有極少數類似華西村、南街村的集體經濟還具有市場競爭力,大部分地區的農村集體經濟轉到市場風險極小的土地開發和土地管理方面。土地開發深受區位因素影響,因而造成我國不同地區的集體經濟狀況存在巨大差異。東部沿海地區和中西部大中城市郊區地帶,土地因城市輻射而升值,這些地區的集體經濟存在發展空間。廣大中西部地區,土地保持農業用途,集體經濟總體薄弱。

  不同地區和不同村莊,除了集體掌控的資源性資產數量存在差異之外,更關鍵的是集體產權規則的差異。在一些地區,部分集體資源資產控制在集體手中,表面上看,農村集體經濟維持著團體產權形態,但是其背后的產權規則可能存在差異,并因此形成性質完全不同的產權秩序。當資源性資產掌控在集體手中,且按照公有規則管理和分配時,就形成了公有產權秩序。反之,如果資源控制在集體手中,但同時又量化到個體農戶,集體就變成個體私有產權的疊加,集體就從實體走向虛化,形成共有產權秩序。過去對集體經濟問題的研究,集中在資源量的多少上,忽視了集體經濟背后的支配性規則。區分“公有”還是“共有”是理解集體產權實踐的關鍵。

  集體經濟組織連接著農民與農民,以及國家與農民。集體資源的多少是影響基層治理的關鍵,譬如,集體經濟“空殼村”由于沒有公共利益可供爭奪,村莊政治活動一般不發達,村莊治理也缺乏物質基礎。基于豐富集體資源所產生的公共利益是激發村莊政治的基石,公共利益密集的村莊,具備政治能量。另一方面,還必須注意的是,通過集體經濟和公共利益激發出來的村莊政治,能否轉化為基層治理能力,還取決于集體產權規則。當集體產權按照公有規則運行,集體資源沒有量化到個體時,集體經濟運行尊重公共政治原則,少數農民服從多數農民,村民自治被激活。當集體產權按照共有規則運行時,集體資源本質是個體利益的集合,集體是虛體,缺乏利益調整空間,基層治理面對的是眾多分散的、財產權受保護的原子化個體,村莊公共治理很難達成。當下正在推行的農村集體產權制度改革,主體思路是通過“股權量化”和“政經分離”,將集體產權從“公有”變成“共有”。集體產權規則之轉變,將重構集體經濟運行邏輯,并改變農村基層治理的集體經濟基礎。這將對我國農村基層治理秩序產生深刻影響。

  回到集體產權制度改革工作本身,當前推行的農村集體產權制度改革方案,最早形成于東部沿海局部地區。通常是集體經濟越發達,圍繞集體經濟管理和利益分配所產生的矛盾也越多。例如,引發社會廣泛關注的“外嫁女”矛盾,主要集中爆發在珠三角地區和占全國農村少數的城郊農村中。站在全國來看,這些矛盾具有地區性和局部性,但是這些矛盾所引發的社會關注極高。最終這些局部矛盾推動全國性的政策演變,成為集體產權制度改革的重點。放眼全國來看,在集體經濟普遍“空殼”甚至負債的情況下,廣大中西部一般農業型地區幾乎不存在以“外嫁女”為代表的集體利益分配矛盾。目前,隨著集體資產管理制度越來越完善,針對少量的集體資金和集體資源,中西部地區普遍推行“村賬鎮管”制度和集體資產處置公開招投標程序,隨著村級財務制度建設完善,村干部貪占集體利益的空間基本喪失,集體經濟內部治理問題也不存在。也就是說,東部沿海經濟發達地區面臨的矛盾,在其他地區未必會出現。同理,解決局部地區問題的集體產權制度改革方案,推廣到全國也未必有效。

网赌被黑  將局部經驗總結提升為全國政策是重要的國家治理機制。這類做法有利于及時回應矛盾,提高政策成效。另一方面,當前國家治理必須注意我國農村客觀存在的巨大地區差異,尤其是東部地區與中西部地區所處工業化、城鎮化階段上的差異。在集體經濟方面,不僅存在東部地區與中西部地區集體經濟實力上的顯著差異,而且東部地區和中西部地區本身也不是鐵板一塊。我國農村集體產權實踐呈現多種類型,不同產權實踐模式具有不同的政治效應。農村集體產權制度改革是落實全面深化改革精神的重要工作,各地在實踐中應遵循改革前置條件和本地實際情況,避免“一刀切”做法造成的負面效應。

  桂 華:武漢大學社會學系、中國鄉村治理研究中心

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